（2013）沪二中行终字第608号
——上海市第二中级人民法院(2014-2-10)
（2013）沪二中行终字第608号
上诉人(原审原告)孙海涛。
被上诉人(原审被告)上海市普陀区质量技术监督局。
法定代表人陶永庆。
委托代理人朱迪扉。
委托代理人华中全。
原审第三人上海新语面包食品有限公司普陀分公司。
负责人郭瑞兴。
委托代理人胡蕴。
委托代理人罗广建，上海市汇盛律师事务所律师。
上诉人孙海涛因质量技术监督不予立案决定一案，不服上海市普陀区人民法院(2013)普行初字第27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孙海涛，被上诉人上海市普陀区质量技术监督局(以下简称普陀质监局)的委托代理人朱迪扉、华中全，原审第三人上海新语面包食品有限公司普陀分公司(以下简称新语面包普陀分公司)的委托代理人胡蕴、罗广建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：2013年1月，孙海涛在龙之梦商场购买了新语面包普陀分公司生产的“曲奇派对”、“曲奇有礼”两款产品，因产品价格牌显示两款产品包装内是由奶油饼干、咖啡饼干、巧克力饼干组成，孙海涛遂以新语面包普陀分公司使用糕点生产许可证，涉嫌无证生产饼干，分别向上海市质量技术监督局、国家质量监督检验检疫总局食品生产监管司、国家质量监督检验检疫总局执法督查司、上海市人大常委会进行举报。举报要求普陀质监局对新语面包普陀分公司行政处罚、责令其召回产品、刊登声明、将处理结果书面告知孙海涛，并对孙海涛予以奖励。在给国家质量监督检验检疫总局执法督查司的举报中，孙海涛还要求“如对本人的举报事项转送、抄送，请书面告知转往、抄送部门的具体名称、电话、联系方式和地址”。上海市12365热线集中受理后分类处理，将孙海涛的举报信材料转送普陀质监局处理。普陀质监局分别于2013年3月18日、4月27日收到上述举报信。普陀质监局组织核查，分别于2013年4月9日、5月9日作出(普)质检申举告字2013第0007、0008号上海质检12365质量热线举报调查处理告知的行政行为，告知孙海涛其举报内容与事实不符，不予立案处理，并送达孙海涛。2013年5月23日、6月4日普陀质监局又收到了转来的孙海涛的举报材料。普陀质监局遂于2013年6月8日作出(普)质检申举告字2013第0010号上海质检12365质量热线举报调查处理告知，答复：新语面包普陀分公司生产的曲奇派对(烘烤其他类糕点热加工)、曲奇有礼(烘烤其他类糕点热加工)两种产品的配方、工艺流程和生产设备符合糕点审查细则规定，属于糕点产品；产品检验结果也符合GB/T20977-2007糕点通则、GB2760-2011食品安全国家标准食品添加剂使用标准和GB7099-2003糕点、面包卫生标准的要求；新语面包普陀分公司目前持有有效的糕点食品生产许可证；孙海涛的举报内容与事实不符，不予立案处理，对于要求产品更正、召回和举报奖励的请求不予支持。该告知书于同年6月9日以快递方式寄出，孙海涛于同年6月10日签收。孙海涛不服该告知，遂提起诉讼，请求撤销普陀质监局于2013年6月8日作出的不予立案处理决定。
原审法院认为：根据《中华人民共和国食品安全法》第四条第三款、第五条第二款，《食品生产许可管理办法》第四条第二款；《中华人民共和国行政处罚法》第二十条，《质量技术监督行政处罚程序规定》第七条第一款，《上海市质量技术监督申诉举报咨询工作管理办法》第四条第三款、第六条第二款、第二十一条第一款的规定，普陀质监局具有作出被诉具体行政行为的法定职权，故被诉具体行政行为的执法主体合法，法律适用正确。普陀质监局依法经过了管辖、组织核查、作出举报调查处理告知，决定不予立案处理并送达告知书等步骤，执法程序符合《质量技术监督行政处罚程序规定》第十二条第一款、《上海市质量技术监督申诉举报咨询工作管理办法》第二十一条第一款等规定。
鉴于孙海涛举报涉嫌无证生产饼干，普陀质监局作出不予立案处理的决定，涉案产品的食品属性是糕点还是饼干，糕点产品用“曲奇派对”、“曲奇有礼”来作名称表示是否违法，系本案争点和被诉行政行为的合法性的判断基础。普陀质监局提供了《糕点生产许可证审查细则》和《饼干生产许可证审查细则》，新语面包普陀分公司营业执照复印件、全国工业产品生产许可证复印件、现场笔录、产品价格牌照片、产品标签照片及复印件、“曲奇派对”及“曲奇有礼”的工艺流程图及产品配方、新语面包普陀分公司使用的主要生产设备设施一览表、证据提取单、抽样取证单、食品抽样检验样品购买单、检验委托书、现场照片、上海市质量监督检验技术研究院检验报告、新语面包普陀分公司及上海新语面包食品有限公司分别出具的情况说明等证据，在整体上能够形成相互印证的证据链。全国焙烤制品标准化技术委员会糕点分技术委员会于2013年6月9日向新语面包普陀分公司出具《关于<咨询函>的回复意见》亦具有反驳证据的证明力。上述证据证明了新语面包普陀分公司持有合法有效的糕点生产许可证，生产的“曲奇派对”、“曲奇有礼”两款产品为糕点的事实。需要指出，虽然涉案产品价格牌的表述内容不规范，但尚不足以取代涉案产品标签对食品属性的确定。新语面包普陀分公司对所生产的糕点产品用“曲奇派对”、“曲奇有礼”来作名称表示，就目前而言，尚不违反相关的禁止性要求。普陀质监局答复孙海涛举报内容与事实不符的意见，并无不当。故被诉行政行为认定事实清楚、证据充分。综合各方当事人的陈述及质辩意见，孙海涛仅以涉案产品的价格牌及孙海涛个人对《饼干生产许可证审查细则》中例举的“曲奇饼干”的理解，据此认为新语面包普陀分公司生产的两款涉案产品为饼干，涉嫌无证生产，依据明显不足。普陀质监局、新语面包普陀分公司对于孙海涛诉讼主张的反驳抗辩，于法可以成立。综上，孙海涛要求撤销被诉行政行为的诉讼请求，缺乏事实证据和法律依据。原审遂依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决驳回孙海涛的诉讼请求。判决后，孙海涛不服，向本院提起上诉。
上诉人孙海涛上诉称：原审第三人新语面包普陀分公司生产的“曲奇派对”、“曲奇有礼”两款产品，标签显示产品包装内是由奶油饼干、咖啡饼干、巧克力饼干组成，但该两款产品却使用糕点生产许可证(QSXXXXXXXXXXXX)进行生产，根据国家实施的食品生产许可证管理制度规定，饼干生产应具备饼干生产许可证，曲奇类产品被明确划分在《饼干生产许可证审查细则》中，涉案产品应使用饼干生产许可证，故原审第三人涉嫌无证生产。被上诉人对上诉人的举报不予立案违法。原审法院判决错误，请求撤销原审判决，改判支持上诉人一审的诉讼请求。
被上诉人普陀质监局辩称：被上诉人接到上诉人的举报后，经调查，被举报的产品符合国质检食监[2006]365号《关于印发糕点等7类食品生产许可证审查细则的通知》中的《糕点生产许可证审查细则》，并符合GB/T20977-2007糕点通则等方面的规定，原审第三人新语面包普陀分公司取得有效的糕点生产许可证，该两款糕点的生产在许可范围内。不能因《饼干生产许可证审查细则》列举的饼干种类中有“曲奇饼干”就认为涉案的“曲奇派对”、“曲奇有礼”两款产品属于饼干。被上诉人对上诉人的举报不予立案处理正确合法。原审法院判决正确，请求予以维持。
原审第三人新语面包普陀分公司述称：其生产的两款涉案产品是糕点，符合糕点生产的有关要求，产品质量经检验合格。销售商在价格牌上标注的内容不能改变产品所标识的糕点性质。被上诉人对上诉人的举报不予立案合法有据。原审法院判决正确，请求予以维持。
本院经审理查明：被上诉人普陀质监局在一、二审中对执法程序、事实认定提供了以下四方面的证据和依据：1、“12365”产品质量举报处理单4份、有关部门转来的上诉人举报材料4份(孙海涛身份证复印件、举报信、店内价格牌照片、发票、产品标签照片等)、2013年4月1日、5月9日、6月4日、6月6日立案审批表、(普)质检申举告字2013第0007、0008、0010号上海质检12365质量热线举报调查处理告知书及邮寄送达凭证，证明上诉人孙海涛分别向上海市质量技术监督局、国家质量监督检验检疫总局食品生产监管司、国家质量监督检验检疫总局执法督查司、上海市人大常委会举报，由12365质量热线受理后分别转送被上诉人处理，被上诉人分别4次收到转来的举报材料。上诉人举报原审第三人无饼干生产许可证生产“曲奇派对”“曲奇有礼”两款饼干产品，涉嫌无证生产销售，要求对原审第三人的违法行为进行行政处罚、责令其召回产品及在公司门店、上海主流媒体刊登产品更正、召回声明，并要求书面告知处理结果及奖励等。被上诉人核查后，分别于2013年4月9日、5月9日作出(普)质检申举告字2013第0007、0008号举报调查处理告知的行政行为，告知上诉人其举报内容与事实不符，不予立案处理，对其举报奖励请求不予支持。因上诉人后又向有关部门举报，被上诉人于2013年6月8日作出被诉行政行为，对上诉人4次举报一并作出了答复，并于同年6月9日以快递方式送达上诉人。被上诉人决定不予立案处理，作出举报调查处理告知的被诉行政行为，执法程序符合《质量技术监督行政处罚程序规定》第十二条第一款、《上海市质量技术监督申诉举报咨询工作管理办法》第二十一条第一款等举报处理程序规定。
2、《糕点生产许可证审查细则》和《饼干生产许可证审查细则》，证明糕点和饼干生产许可证管理的各有要求，糕点产品包括烘烤类糕点、油炸类糕点、蒸煮类糕点、熟粉类糕点、月饼；饼干产品有酥性饼干、韧性饼干、发酵饼干、薄脆饼干、曲奇饼干、夹心饼干、威化饼干、蛋圆饼干、蛋卷、粘花饼干、水泡饼干。区分糕点和饼干，除使用的原料辅料外，还要看生产工艺、流程、设备等因素。
3、营业执照复印件、负责人护照复印件、授权委托书、代理人身份证复印件、全国工业产品生产许可证复印件、被上诉人制作的现场检查笔录、产品价格牌照片、产品标签照片及复印件、“曲奇派对”及“曲奇有礼”工艺流程图及产品配方、原审第三人有权使用的主要生产设备设施一览表、证据提取单、抽样取证单、食品抽样检验样品购买单、检验委托书、现场照片、上海市质量监督检验技术研究院检验报告(检验依据和综合判定规则为GB2760-2011食品安全国家标准食品添加剂使用标准、GB7099-2003糕点.面包卫生标准、GB/T20977-2007糕点通则、GB/T5009-2003食品卫生检验方法理化部分)，证明原审第三人新语面包普陀分公司持有效的糕点生产许可证，其经许可生产糕点(烘烤类糕点、蒸煮类糕点、月饼馅料)。原审第三人的“曲奇派对”“曲奇有礼”两款产品的生产配方、工艺、流程、设备等因素，均证明该两款产品属于烘烤类糕点，且经检验符合糕点生产要求。此外，关于涉案产品价格牌和产品标签内容不一致的问题。上诉人举报材料中显示，“曲奇派对”、“曲奇有礼”的价格牌上标注“主要配料：奶油饼干、咖啡饼干、巧克力饼干”，这是由销售单位上海新语面包食品有限公司制作，“面包新语”各销售点销售的价格牌制作设置与作为生产商的原审第三人无关�！扒媾啥浴�、“曲奇有礼”两款产品的标识上均注明是“烘烤类其他糕点热加工”。
4、国家标准化管理委员会标委办综合函[2009]68号《关于成立全国焙烤制品标准化技术委员会糕点分技术委员会(SAC/TC488/SC1)的复函》、全国焙烤制品标准化技术委员会糕点分技术委员会2013年6月9日向原审第三人出具的《关于<咨询函>的回复意见》，该二份材料系原审第三人向被上诉人提交，证明全国焙烤制品标准化技术委员会糕点分技术委员会回复原审第三人：“一、你公司生产的曲奇派对、曲奇有礼两款产品按GB/T20977《糕点通则》国家标准生产、标识及检验，并符合该标准的要求。二、你公司已取得《全国工业产品生产许可证》，许可范围包括烘烤类糕点，且你公司这两款产品在其许可范围内�！北簧纤呷巳隙ㄉ姘噶娇畈肥粲诟獾悴贩鲜率�。
被上诉人普陀质监局出示了《中华人民共和国食品安全法》第四条第三款、第五条第二款，《食品生产许可管理办法》第四条第二款，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条，《质量技术监督行政处罚程序规定》第七条第一款，《上海市质量技术监督申诉举报咨询工作管理办法》第四条第三款、第六条第二款、第二十一条第一款的规定，证明被上诉人具有作出被诉行政行为的执法主体资格，对上诉人举报的事项，具有调查处理的管辖权。
经质证，上诉人、原审第三人对被上诉人的执法主体资格、执法程序及法律适用均无异议，对被上诉人提供的上述证据的真实性亦无异议。上诉人坚持一审中的质证意见，并认为：《饼干生产许可证审查细则》中将曲奇饼干单独列举，说明曲奇是饼干的专用名。涉案产品销售时的价格牌上也写明两款产品由不同的饼干组成，配料主要是小麦、糖、油脂，饼干生产并不需要特定的设备，也可以手工制作。据此应当认定涉案产品是饼干。涉案产品如果按照饼干送检的检验结果也应是合格的，但原审第三人没有生产饼干的许可证，不能证明其生产饼干的行为合法。原审第三人是销售商的分公司，也不能认为生产行为和销售行为是两家公司的独立行为。虽然全国焙烤制品标准化技术委员会糕点分技术委员会是由国家标准化管理委员会批准的，但产品的生产环节由质监部门监管，产品属性应由质监部门认定。糕点、饼干的生产许可证核发机构系上海市质量技术监督管理局，被上诉人不具备认定产品属性的资质。全国焙烤制品标准化技术委员会糕点分技术委员会无权审查、核发生产许可证，故亦没有认定产品属性的资质，其意见不具有合法性。
上诉人在二审过程中提交了上海瑞科翻译有限公司对涉案产品包装上BreadTalkAssortedBiscuits的翻译，证明译文为“面包新语什锦饼干”。
对此，被上诉人质辩认为：按照《糕点生产许可证审查细则》和《饼干生产许可证审查细则》对糕点、饼干所作的定义，两者在配料、工艺流程等方面有交叉，不能因《饼干生产许可证审查细则》列举的饼干名称中有曲奇饼干，就认为涉案的“曲奇”是饼干。原审第三人生产的涉案产品所使用的原辅料、工艺流程、设备等均符合《糕点生产许可证审查细则》的要求，在其所取得的糕点生产许可证许可范围内，在涉案产品标识上已经明确注明是糕点，即“烘烤其他类糕点热加工”，这一属性认定不因为销售时价格牌的因素而改变。上诉人认为原审第三人无证生产饼干没有依据。针对上诉人二审新提供的翻译材料，被上诉人认为该语言翻译不具有唯一性和权威性，被上诉人提供外语教学与研究出版社出版的外研社英汉小词典等，证明Assorted指各种各样，各类繁多，Biscuits除饼干外，还有软烤小圆饼等含义。
原审第三人同意被上诉人的意见，并认为原审第三人持有糕点生产许可证，生产的产品是糕点，产品标识标注的也是糕点，经检验产品符合糕点的质量标准，销售时的价格牌只是向消费者明示产品的口味，且价格牌非原审第三人制作。针对上诉人上诉时提交的英文翻译材料，原审第三人表示AssortedBiscuits在牛津百科大辞典中没有法定的解释，Assorted是多种多样、混合的，Biscuits的解释中还包括小薄饼、小面包等意思，并非仅指什锦饼干。
经审查，本院对证据作如下认定：
被上诉人一、二审中提供的证明被诉行政行为合法的证据材料中，除第4组证据外，均真实、合法、有效，可以作为证明被诉行政行为合法的证据，本院予以确认。第4组关于全国焙烤制品标准化技术委员会糕点分技术委员会的回函等，系原审第三人向被上诉人提供，但该材料收集时间晚于被上诉人向上诉人作出被诉行政行为的时间。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，依法不能作为证明被诉行政行为合法的证据，故本院依法予以排除。
上诉人二审中提交的翻译材料，未在一审举证期限届满前作为证据提供，上诉人也未说明不能在举证期限内提供的正当理由，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，本院不予接纳。
依据上述确认的有效证据，本院查明原审认定事实清楚，依法可予确认。
本院认为：《中华人民共和国食品安全法》规定质量监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，对食品生产活动实施监督管理，被上诉人普陀质监局负有对其行政管理区域内食品生产的监督管理职责。上诉人孙海涛针对原审第三人新语面包普陀分公司生产的“曲奇派对”、“曲奇有礼”两款产品向质监部门投诉举报，上诉人认为原审第三人新语面包普陀分公司无饼干生产许可证，违法生产上述两款饼干而要求予以查处。被上诉人普陀质监局接报后，即对生产企业原审第三人新语面包普陀分公司展开了调查，查明原审第三人新语面包普陀分公司具有糕点生产许可证，其所生产的“曲奇派对”、“曲奇有礼”两款产品标识显示为“烘烤其他类糕点热加工”，产品经抽样检验合格。
本案争议的焦点在于涉案产品属于糕点还是饼干，原审第三人新语面包普陀分公司生产上述两款产品是否应具备饼干生产许可证。
糕点和饼干根据我国法律规定实行生产许可证制度，《糕点生产许可证审查细则》、《饼干生产许可证审查细则》分别规定了相应的生产许可证取得的审查标准。糕点的产品范围包括烘烤类糕点、油炸类糕点、蒸煮类糕点、熟粉类糕点、月饼。饼干产品范围包括酥性饼干、曲奇饼干、夹心饼干、威化饼干等等。两者在原辅料成分、工艺流程等方面有重合。被上诉人经调查，原审第三人新语面包普陀分公司生产工艺流程图及产品配方、原审第三人新语面包普陀分公司使用的主要生产设备设施，均符合糕点的生产许可，且两款产品标识“烘烤其他类糕点热加工”，也明确标识为糕点。被上诉人综合上述情况及产品检验报告、新语面包普陀分公司及上海新语面包食品有限公司分别出具的情况说明等证据认定涉案的“曲奇派对”、“曲奇有礼”两款产品属于糕点，认定事实清楚，证据充分。上诉人认为《饼干生产许可证审查细则》中饼干范围包括曲奇饼干，故认为“曲奇派对”、“曲奇有礼”两款产品属于饼干，依据不足。至于涉案产品价格牌的表述内容与产品标识不一致，尚不足以取代涉案产品标识对食品名称、属性的确定�！扒媾啥浴�、“曲奇有礼”上注明的AssortedBiscuits也不仅指饼干。被上诉人据此认为上诉人举报的原审第三人无证生产行为不成立，决定不予立案，适用法律正确。被上诉人将上述查处及处理结果书面答复了上诉人，行政执法程序合法。上诉人认为被上诉人不予立案错误，而请求撤销的理由不能成立，上诉人的上诉请求缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，可予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人孙海涛负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马浩方
代理审判员 张晓帆
代理审判员 田 华
二○一四年二月十日
书 记 员 沈 倪
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