（2005）泰行初字第10号
——山东省泰安市中级人民法院(2005-12-12)
泰 安 市 中 级 人 民 法 院
行 政 判 决 书
�。�2005）泰行初字第10号
泰安市中级人民法院行政庭 张云翼
原告新泰宇一皮革有限公司，住所地：新泰市新安路西首。
法定代表人李柱植，男，该公司董事长。
委托代理人田小平，男，该公司经理。
委托代理人朱法君，山东泰文律师事务所律师。
被告新泰市劳动和社会保障局，住所地：新泰市府前街。
法定代表人王炳建，男，该局局长。
委托代理人张杰，男，该局副科长。
委托代理人李强，山东东岳华清律师事务所律师。
第三人李哲虎，男，1984年5月7日生，朝鲜族，住(略)。
委托代理人孟晓转，山东景信元律师事务所律师。
委托代理人梁振东，山东景信元律师事务所律师。
原告新泰宇一皮革有限公司因诉被告新泰市劳动和社会保障局工伤行政确认一案，于2005年10月10日向新泰市人民法院提起行政诉讼。新泰市人民法院受理后，因本案原告系外商独资企业，报请本院审理。本院受理后，依法组成合议庭，于2005年11月8日公开开庭审理了本案。原告委托代理人田小平、朱法君，被告委托代理人张杰、李强，第三人委托代理人孟晓转、梁振东到庭参加诉讼。本案经开庭审理、合议庭评议并经本院审判委员会研究决定现已审理终结。
2005年3月26日被告根据第三人李哲虎申请作出工伤认定决定书，认定第三人2004年4月为本案原告新泰宇一皮革有限公司工作时受伤为工伤。2005年6月9日第三人向被告申请撤回其1月提出的工伤认定申请，同日被告作出决定，认为“申请工伤认定是法律赋予职工的权利，而非义务。申请撤回工伤认定申请符合法律规定”，撤销了其原先作出的工伤认定决定。
原告诉称：第三人系原告职工，2005年1月向本案被告新泰劳动局申请工伤认定，被告已作出工伤认定。4月30日第三人申请复议，新泰市政府复议维持工伤认定。至此，被告已全部实施完成了工伤行政确认这一行政行为。经复议维持的行政行为被告无权自行撤销。被告撤销经复议维持的行政行为因程序违法应属无效。请求确认被告撤销工伤认定的决定无效，确认原工伤认定有效。
被告辩称：工伤确认是应申请的行为，根据《工伤保险条例》第十七条第二款规定，申请工伤认定是法律赋予职工的权利，而非义务，当事人可行使也可放弃。第三人撤回工伤认定申请是对其权利的放弃。没有相对人申请，工伤认定就丧失了存在的要件，作出机关可以撤销。我局是工伤认定的法定机关，具有撤销工伤认定的法定职权，且撤销工伤认定是经复议机关同意的。因此，撤销决定程序合法，既有事实根据又有法律依据。请求维持撤销决定，驳回原告诉讼请求。
第三人述称：被告有权做出撤销决定。被告做出撤销决定已经复议机关事先同意，事后又复议维持，在行政程序上没有错误。我申请撤回工伤认定申请是行使自己的权利，符合法律规定。撤销劳动局“撤销工伤认定的决定书”将导致对我非常不公且非常严重的后果。请求法院驳回原告诉讼请求。
经庭审举证、质证，各方当事人对下列事实无异议，本院予以确认：
2005年1月，本案第三人李哲虎以其2004年4月为本案原告新泰宇一皮革有限公司工作时受伤，致右上肢缺失为由向本案被告新泰劳动局申请工伤认定。3月26日被告作出工伤认定决定，认定第三人李哲虎为因工负伤。4月30日被告向第三人送达工伤认定书，第三人同日申请复议。5月6日新泰市人民政府复议维持被告作出的工伤认定决定。6月9日第三人向被告申请撤回其1月提出的工伤认定申请，同日被告作出决定，认为“申请工伤认定是法律赋予职工的权利，而非义务。申请撤回工伤认定申请符合法律规定”，撤销了其原先作出的 工伤认定决定书。7月28日原告不服被告撤销决定申请复议，新泰市政府于9月26日又作出复议决定维持被告撤销决定。
根据本案的行政争议，综合各方诉辩主张，本院着重审查了以下三个审理重点：1、被诉行为是否超越职权；2、被诉行为程序是否合法；3、被告作出被诉行为理由能否成立。
一、被诉行为是否超越职权。
被告向本院提交了《工伤保险条例》第17条、《工伤认定办法》第3条、第4条，用以证明被告是工伤认定的法定机关，有权处理工伤认定事项。
原告认为，经过复议机关复议维持的行政行为下级机关无权撤销。被告直接撤销经过上级机关复议维持的行政行为没有法律依据，属越权行为。
被告辩称，根据行政法的规定，如果行政机关认为已做出的行政行为不妥或错误，完全可以做出撤销该行政行为的决定。
第三人认为，被告有权撤销自己所作行政行为。被告在做出撤销决定前已经复议机关同意，在原告提起行政复议后复议机关又维持了撤销决定，应当视为原决定机关和复议机关各自撤销了自己的行政行为，被诉行为没有错误。
经审查，本院认为：复议机关的复议决定一经作出即具有公定力、确定力，对复议各方当事人及复议机关自身都产生法律上的拘束力。 被告作为被申请复议的下级机关应受复议决定的拘束，无权撤销已经复议维持的行政行为。第三人主张被告撤销行为已经复议机关认可，但复议决定是一生效行政行为，非经法定程序、非有法定理由复议机关亦不得撤销，第三人此一主张不能成立。因此，被告直接撤销经过上级机关复议维持的行政行为属超越职权，应属无效。
二、被诉行为程序是否合法。本争议焦点的核心问题在于：第三人在被告已经作出工伤认定后又向被告申请撤回工伤认定申请，被告予以受理并做出撤销决定有无法律依据？
被告向本院提交了《工伤保险条例》第17条第二款，认为其作为处理工伤认定的的法定机关，可以决定是否受理工伤认定申请，因此也可以决定是否受理撤回工伤认定的申请。
原告认为，被告在作出行政行为后又同意申请人撤回申请没有法律依据，程序违法。
第三人认为，申请撤回工伤认定的申请是我的权利，是否受理属行政机关自由裁量。
经审查，本院认为：本案第三人向被告申请撤回工伤认定申请，而非申请撤销工伤认定决定。该工伤行政确认行为经当事人申请、行政机关决定、复议机关维持，其行政程序已经终结，不可逆转；该行政确认行为已经发生法律效力，具有公定力、确定力，第三人对此行为不服，应按照法定救济途径、依照法定程序对该行政行为寻求救济，即通过复议、诉讼或请求行政机关纠错审查原行政行为从而否定其效力，而不能重新启动原行政行为程序。被告应对第三人撤回启动原行为行政程序的申请做出不予受理决定，告知第三人救济途径，而不能直接受理第三人撤回工伤认定的申请并撤销原行政行为。被告直接受理第三人撤回工伤认定的申请没有法律依据，依第三人撤回工伤认定的申请做出撤销决定属重大程序违法，应属无效。
三、被告撤销工伤认定决定的理由能否成立。
被告依据《工伤保险条例》第17条第二款、第18条规定，认为申请工伤认定是法律赋予职工的权利，而非义务。工伤行政确认是应申请的行为，第三人申请撤回工伤认定申请后，工伤认定的前提条件不复存在，工伤认定应当撤销。
原告认为，被告此一理由没有法律依据。
第三人认为，依《工伤保险条例》第18条第一项规定，被告作出工伤认定必须依据相对人的申请，而撤回申请是我方的权利，我方撤回申请，被告作出工伤认定已无前提要件。
经审查，本院认为，被告作出工伤行政确认是应申请的行为，当事人既然可以申请行政机关作出工伤行政确认，也应当可以申请撤销工伤行政确认。但被告撤销其作出的行政行为应基于行为存在错误或不当。因为行政行为一经作出即具有公定力、确定力，无法定理由、非经法定程序不得撤销，否则将导致行政机关任意专断、反复无常，构成滥用职权。本案中，第三人并非申请撤销工伤认定，而是申请撤回工伤认定申请；被告撤销其作出的行政行为时，其理由也并非是该行为存在错误或者不当，而仅仅基于职工申请工伤认定是一种权利，可行使亦可放弃。被告作出撤销决定的理由没有法律依据，也有悖于行政法的一般法理，不能成立。
综上，被诉撤销工伤认定决定超越职权，严重违反法定程序，该行政行为无效。因该行政行为为无效行为，即自始至终不发生法律效力，故在该行为被确认无效之后，原工伤认定仍具有法律效力。原告请求确认该撤销行为无效，依法应予支持；请求确认原工伤认定有效，因原行政行为自身效力尚存，无需司法确认，故本院不予支持。被告及第三人的主张依法不能成立，本院不予支持。 依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项之规定，判决如下：
一、被告新泰市劳动和社会保障局2005年6月9日作出的《撤销工伤认定决定书的决定》无效；
二、驳回原告第二项诉讼请求。
案件受理费100元，其他诉讼费1000元由被告新泰市劳动和社会保障局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审判长 张云翼
审判员 高焕春
审判员 刘 华
二OO五年十二月十二日
书记员 杜召娟
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